浅析乡镇事业单位现状和解决问题思路

浅析乡镇事业单位现状和解决问题思路

一、乡镇站所事业单位运行管理的现状

我县属于一类县，共有１０个乡镇，乡镇人口较大约２０.６万，其中一类乡镇５个，二类乡镇５个，全县乡镇共有行政编制３５１名，另有２５名工勤事业编，在编３２２人（含工勤２５人），空编较大。但我县乡镇站所事业编制为６５５名，其中全额事业编制是４９７名，是事业编制最少的，少于三类县的乡镇事业编制。实际在编８９２人（其中自收自支１５８人），是各县（市）乡镇供养事业站所人数最少的。

二、乡镇站所事业单位运行管理存在的问题

（一）从乡镇事业站所设置数量上看，乡镇事业单位设置过

细过小和不规范，综合服务能力不强

目前全县乡镇事业站所共１４９个，事业单位登记率是６５％，而不具备事业法人登记条件的就有５１个，占乡镇事业单位总数的３４％，乡镇事业单位设置过细过小和不规范、综合服务能力不强的问题比较突出，是进一步提高事业单位登记率的瓶颈所在。

（二）从机构体制、运行管理和服务机制上看不合理、不规

范、不到位现象严重

一是乡镇条块分割，关系难以理顺。主要表现在权力在“条”上；
责任在“块”上，上划和集权化的趋势较强；
二是乡镇事业站所行政化，管理上不到位。主要表现在“三个分不开”即：政事没有完全分开，管理与服务没有分开，非法人与法人在社会活动上没有完全区分开；
三是经费投入不到位，技术服务的优势发挥不出来。还有自收自支事业单位经费收支不平衡，管理不规范，造成了拖欠人员工资等一些影响事业单位深化发展的问题；
四是事业单位内部岗位编制结构与干部结构管理不到位，很多乡镇机关和事业单位由于知识、年龄、民族结构老化和不合理，混岗很严重，干部管理上显的混乱。

（三）从机构配置方面看，很多方面明显滞后

随着乡镇党政机构改革和农村税费改革的实施和深化，乡镇事业单位的职能任务、服务方式、运行机制、干部队伍结构、经费管理形式都已发生了很大变化，有很多方面已不能适应农村市场经济发展的需要。如：卫生院、农业机械管理站受到农村经济市场化的冲击较大，表现为经济效益处于滑坡趋势，竞争力不强，社会效益跟不上需要；
有些事业单位职能任务弱化或发生转移，如：农税所的工作内容已完全转移；
有些技术和社会服务部门“单打一”形不成技术和社会综合服务的优势，如：大农口的农业技术、林业工作站和畜牧兽医等事业，农保、社会保险和残疾人等社会保险事业，还有文化和广播等事业单位都设的比较细而散，形不成综合服务的优势。

二、对三个问题比较突出的重点事业单位改革调整意见

鉴于上述问题，我县于２００５年上半年，组织了由相关部门组成的调研组，对乡镇事业单位从管理到职能任务及运行机制进行了乡镇站所、乡镇党委政府和县直主管局三个层面的专项调研，并重点对乡镇问题比较突出的卫生院、水土所、农机监理三个事业单位的机构及运行管理体制提出调整意见。

（一）对乡镇卫生院的调整和改革意见

我县共有９个乡镇卫生院和３个国营农牧场卫生院，共核定事业编制241名，实际在编１７９名，存在的主要要问题是效益不好，功能没有发挥。主要原因：一是专业技术人员严重缺乏，空编空岗较大，进人渠道不畅。目前具有医师资格证人员的平均只占到卫生院的２５％，而且年龄偏大，其中知识技术老化不能看病的约占三分之二，医疗设备落后，经费投入不够，门诊量严重不足，有的卫生院包括处方人数年门诊量才几百人，收入严重不足，又实行的是经费差额管理，干部职工只能发７０％的工资，医务人员没有积极性，患者没有安全感；
二是运行机制缺乏活力。面对大市场，特别是面对个体医的竞争，其传统的被动的行医方式已不能适应发展的需要；
三是乡镇初级卫生合作医疗的规划、组织、管理和实施没有开展起来，确乏公共医疗保障的运行机制。

综上所述，根据自治区和自治州关于乡（镇）卫生院管理体制改革的意见，并结合我县的实际，我们认为可做以下调整和改革:

从乡镇卫生院承担的三大职能任务和工作量分析：一基本医疗服务是面向社会，带有经营性、竞争性和市场化的，应坚持按市场经济的规律进行操作和运行，经测算这部分工作人员约占乡镇卫生院工作量的８５，７％；
二是公共预防保健（包括卫生防疫，妇幼保健，计划免疫），这部分是纯公益性服务的工作，应纳入全额事业管理，这项工作在各乡镇积极配合的情况下，其工作人员约占到各卫生院的１４，３％；
三是初级卫生保健和合作医疗工作是建立在前两项工作基础上的，是一项社会保障制度，需要由县政府或卫生主管部门制定具体切实可行的实施办法，才能更好地保障和促进乡镇卫生医疗体制的改革、建设和发展，为此我们建议：

１、将各乡、镇、场卫生院医疗服务部分（按８５，７％），分片化为县直两所综合医院的附属或分支机构，实行统一领导，分级核算，垂直管理。主要解决：一是人力资源可以按结构重新合理的整合，现有的资源可以充分的共享；
二是在统一领导下以可由市场竞争对手转为经济技术上合作与互补的伙伴关系，就形成了综合服务的优势，从而增强了适应市场的竞争力；
三是执行行业管理为主的政策可以提高内部管理的规范化，增强培训与交流的力度，从而不断提高整体的医疗服务水平。

２、将公共预防保健（包括卫生防疫，妇幼保健、计划免疫按１４，３％划分）仍然归属为乡镇事业单位或与乡镇计划生育指导站合署（一套人马，两块牌子），在乡镇党委政府的直接领导和行业主管部门的指导下开展工作，共同承担乡镇公共卫生预防保健和计划生育工作。

３、在片区医疗卫生体制的基础上，由县政府制定和实施乡镇农村初级卫生保健和合作医疗制度。

（二）对乡镇水土所的调整和改革意见

我县共有１０个乡镇水土所，共核定４０名自收自支事业编制，现在编４３人，是目前各乡镇唯一行政性收费的自收自支单位。按政策规定各水土所人员工资是从本乡镇区域收取的水费总额中返还１５％用于发放职工工资，另返还５％用于办公和用工补助。其目前在体制管理上存在的主要问题是：一经费收支“入不付出”，特别是累欠职工工资及福利保险金约近千万元，主要原因有政策和管理两个方面：一方面在政策上主要是随着国家和自治区加大对行政审批清理清查，已取消了很多收费项目，规范了水费的使用限额和比例，减少了对地方常规性水利建设的投资；
另一方面在经费支出管理上长久以来是行政指令性的管理方式，特别是前些年在洪水灾情较严重或乡镇水利工程有资金缺口时常超计划动用水费和挪用职工工资；
同时在管理上还存在关系不顺，责权不明如：“人、财、物”不统一，管人的管理不了经费，有１１个乡镇管理的水库，管水库的确不承担任何安全事故责任；
管经费的管不了人，对乡镇长期由乡镇聘用临时工没有办法清退；
还有不能足额收缴水费的问题。

针对以上问题,根据乡镇水土所承担的主要工作任务来分析，其主要是为农村水利建设提供技术支持与管理保障，具体负责农村水利工程的规划、勘测和设计，负责农村水利工程的建设与管理。从我们调研的实际情况看：一是真正能够独立完全承担起这一工作任务，有资质条件的专业干部并不多，只占５３，５％，而且８０％的都是初级职称，所以有很多乡镇水土所的干部混岗较为严重，有的就干脆成了专门收水费的水管员了；
二是随着农村税费改革和“一事一议”制度的推行，农村小型水利设施的建设都社会化或市场化了，他们的规划管理职能已明显弱化，大的工程又做不了；
三是有８０％乡镇党委、政府领导认为只要明确其为乡镇服务的职能任务，上划管理是完全可行的。因此，我们认为：

１、乡镇水土所按照“人、财、物”和“责、权”相统一的原则，可以由水利局实行垂直上划管理。

２、在上划管理的基础上由财政、水利和人事劳动部门按有关政策统一制定一个具体的人员工资及社会福利、保险管理办法。

３、清理债权债务，清退聘用的长期临时工（约１１人）。加大向上争取统发工资的政策。制定清欠计划。同时随着“水”资源的商品化，可推行严格的收支两条线规范化，制度化管理，首先保工资，严禁行政命令式的超支，乱支水费问题。

４、进一步明确法人责任主体，根据任务量和服务范围大小重新核定编制，整合人力资源，使人员所需经费与水费转移支付经费基本相等。

（三）对乡镇农机管理服务站的调整和改革意见

我县共有１０个乡镇农机工作站（包括农机监理），共核定

８６名全额事业编制，现在编１４２人，专业技术人员１００人，占７０.４％，是目前各乡镇事业单位中为数不多带有行业执法的事业单位。其目前在体制管理上存在的主要问题是：一受社会化市场化影响比较大，表现为“一强一弱”既：在执法管理上较强，农机办证率平均占应办证农机具的

５０％左右，具有一定的积极性和主动性，但是从数据上看农机监理执法力度还不够，关系不顺，管理不到位，还需要调整加强综合执法；
但在社会化服务上弱化了，竞争力不强，特别是在服务效益上，处在一个逐年滑坡的境地。

针对以上问题,我们认为

1、根号文件，统一将十个乡镇农机管理服务站的一名农机监理人员连人带编收归县站管理，这１０名再加原县农机监理站１３名，共计可配置２３名，实行行业垂直管理，规范执法，从而加强综合执法力度。

2、从内部运行管理上可实行片区执法管理，既：分别在东、西、南、北部四个区域，设四个分站，加强综合执法，从而减少执法层次和环节。

3、现可保留乡镇农机服务工作站的机构和人员编制，先按“四大块，五个部门”的运行机制工作，今后可根据自治区或州党委的统一部署，下一步在推行乡镇事业单位综合改革基础上再做机构编制的大调整。

三、建立科学和谐的乡下站所事业单位之我见

除以上提到的三个乡镇重点改革事业单位外，要建立科学和谐的乡镇事业体制，笔者认为还需要从以下三个方面入手。

（一）要建立和谐的事业运行管理机制，即领导、管理体制和服务运行机制三者必须和谐统一。领导体制主要是要解决好“条”与“块”的关系与事业单位应有的“自主权力”，主要是上级不“越位”事业单位不“缺位和移位”；
管理体制主要解决好行政管理与促进业务发展的和谐配套问题。包括组织任命，党员管理，干部管理，经费管理怎样才能更好地促进各项事业的发展，即行政管理是保证事业发展发挥其行业优势的前提条件，而事业单位的技术开发和发展才是行政管理要达到的目的；
服务运行机制主要解决怎样才能便捷，快速向办事群众提供优质高效的服务如：“一站式服务大厅”，“乡村综合服务站”等都是很好的探索形式。

（二）要建立完善的政策制度，以和谐政策制度为保障，才能更好地实施管理和改革。目前我区正处在政府职能转变过渡期和行政审批规范期，在工作模式和思想观念上有不少的人还习惯于传统的格式，特别是我们边远地区“人治现象”和“官僚主议”时有发生，所以完善法规政策的制定，规范执法办事程序，加强监督检查工作力度是建立和谐政策环境的根本所在，只有这样才不至于出现“国营农牧场改制”撤场建不了乡、“行政有岗补不了员，事业有编进不了人”以及“行业标准与编制标准不一至”等的政策问题。

（三）要有对事业单位和谐统一的内部配置政策和监督机制。一是机构设置、人员编制及编制岗位结构都要以科学的标准为依据，要强化统一性，减少随意性。目前我州各县市相同行业，相同的规格的事业单位但在机构级别、编制人员配置上差别很大，那么在统发工资的政策情况下，改革精简力度大的，反而吃了亏，久而久之根据经济利益相互攀比，这是导致人员编制反弹的诱因，所以尽快建立完整的，科学、合理、统一的人员编制标准体系，是实现事业单位内部管理和谐统一的基础；
同时也是实施对事业单位进行监督检查的前提和主要依据。如：机构编制政策执行的好与不好怎样评估，只能在统一的标准基础上体现“精简、高效、和谐”就是好，反之就是不好。

（四）要建立布局科学，运行和谐的乡镇事业单位机构体制。

优化事业单位在整体社会事业体系中的结构和布局，是事业单位改革的一个基本目标：打破常规事业单位的纵向组织方式，破除部门所有的体制围墙，整合事业资源，形成集约优势，才能顺应州社会和经济发展的要求，要从现在事业单位是根据部门需要设置转变为根据农村社会和经济发展的需要综合设置，控制增量，盘活存量，使放的事业单位从规模数量型向质量效益型转变。

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